Binnenmarkt: Europas Herzstück verwirklichen, offene Grenzen bewahren

Das volle Potenzial des EU-Binnenmarkt kann sich dann entfalten, wenn die EU und die Mitgliedstaaten sich wieder auf den dem Binnenmarkt zugrundeliegenden Kerngedanken besinnen – einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb. Krisenprävention und -reaktionsfähigkeit sind wichtig. Aber mit einem freien Markt unvereinbar sind alle Instrumente einer gesteuerten Wirtschaft, die die unternehmerische Entscheidungsfreiheit unverhältnismäßig einschränken, beispielsweise eine von der EU festgelegte, verpflichtende Bildung strategischer Reserven, einer Erstellung von Verzeichnissen der wichtigsten Wirtschaftsteilnehmenden durch die Mitgliedstaaten, eine an Unternehmen gerichtete Aufforderung zur Annahme prioritärer europäischer Aufträge und verpflichtende, weitreichende Auskunfts- und Informationsersuchen zu allen Bereichen der Geschäftstätigkeit. Diese Tendenzen werden von vielen Unternehmen kritisch gesehen. Auch und gerade in potenziell bevorstehenden Krisenzeiten gilt es so weit wie möglich auf Freiwilligkeit und Initiative zu setzen. Instrumente zur Bewältigung von aktuellen und zukünftigen Krisen sollten effektiv und verhältnismäßig gestaltet sowie umgesetzt werden. 

Offene Grenzen innerhalb der Europäischen Union bleiben wichtigste Voraussetzung für die Vollendung des Binnenmarkts. Ausnahmsweise notwendige Grenzkontrollen, etwa im Schengen-Raum, sollten den grenzüberschreitenden Verkehr von Unternehmen und Waren möglichst wenig einschränken. Insbesondere grenzpendelnde Mitarbeitende von Unternehmen dürfen keine Nachteile durch die Kontrollen haben. Eine komplette Grenzschließung, wie zu Beginn der Corona-Pandemie im Frühjahr 2020, darf sich nicht wiederholen. Gemeinsames Ziel von Union und Mitgliedstaaten sollte es sein, Diskriminierungen und Beschränkungen für den freien Waren-, Dienstleistungs-, Personen- und Kapitalverkehr abzubauen. Die hierfür eingesetzte "Single Market Enforcement Taskforce" (SMET) sollte ergebnisorientiert, transparent und unter enger Einbindung von Stakeholdern aus der Wirtschaft arbeiten.

Der Wettbewerb gilt auch für die komplementären Optionen der Streitbeilegung: Neben der durch das Rechtsstaatsprinzip sichergestellten staatlichen Gerichtsbarkeit sollten Verbrauchern und Unternehmen auch alternative Formen der Streitbeilegung als Option zur Verfügung gestellt werden, wobei auch hier der Zugang zum EuGH möglich sein sollte. Die Reform der ADR-Richtlinie über "Alternative Dispute Resolution" verfolgt diese Ziele bereits teilweise. Das Prinzip der Freiwilligkeit gilt es aber auch auf dem Gebiet der alternativen Streitbeilegung zu erhalten. Obligatorische Schlichtungsverfahren sind hiermit zum Beispiel ebenso unvereinbar wie einseitige Kostentragungspflichten.

Die EU ist eine Rechtsunion – der Binnenmarkt kann sich nur bei klaren rechtlichen Regeln entfalten. Die Überfrachtung der wirtschaftlichen Grundfreiheiten mit gesellschaftlichen oder sich wandelnden politischen Zielen wird in der Wirtschaft ganz überwiegend sehr kritisch gesehen. 

Binnenmarktpolitik sollte sich auf den Kern des Marktes konzentrieren. Beispielhaft dagegen steht die Regulierung der Sorgfaltspflichten in der Lieferkette (CSDDD). Diese solle der EU zufolge allein den Binnenmarkt verwirklichen (vergleiche Kapitel "Corporate Responsibility"). Daher wurde die Binnenmarktnorm des Artikel 114 AEUV als Rechtsgrundlage gewählt und nicht die Normen des Außenhandels, obwohl nahezu ausschließlich internationale Handlungen betroffen sind. Insbesondere der zu erwartende hohe bürokratische Aufwand, die aufgeworfenen Haftungsfragen und absehbaren Prozesse werden vom Großteil der Wirtschaft als ernstzunehmende Probleme wahrgenommen. Negativ betroffen sind auch Unternehmen, die nicht direkt unter die CSDDD oder das deutsche Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz fallen, zum Beispiel KMU.

Besorgniserregend ist insbesondere, dass der Binnenmarkt von der EU selbst nicht mehr nur als Ort rechtmäßigen Handelns angesehen wird, sondern sich die Sorgfaltspflichten auch auf jeden Handel in der EU beziehen und "Safe-Harbour"-Regelungen abgelehnt werden. Punktuelle Rechtsverstöße in einzelnen EU-Mitgliedstaaten können nicht einem strukturellen Versagen gleichgestellt werden. Hier gilt es nachzubessern und eine praktisch handhabbare Lösung zu finden.

Der kontinuierliche Anstieg des mit der Einfuhr von Waren in die EU verbundenen Aufwands erschwert nicht nur die Geschäftstätigkeit von in der EU ansässigen Importeuren und Unternehmen, sondern verringert auch die Attraktivität der EU als Absatzmarkt für EU-Unternehmen und Unternehmen aus Drittländern.

Konzeptideen, die sich auf den Kern des Binnenmarktes auswirken, wie die einer weiteren, "5. Grundfreiheit" für den Binnenmarkt, zum Beispiel für Daten oder allgemeiner "Wissen", sind mit großen rechtlichen Unsicherheiten verbunden und sollten nicht zu einer noch stärkeren Politisierung des EU-Binnenmarktes führen. Der Binnenmarkt ist primär als freier Markt zu bewahren und fortzuentwickeln. 

Noch immer sind grenzüberschreitend tätige Unternehmen zahlreichen Barrieren und Hindernissen ausgesetzt, die angegangen und beseitigt werden sollten (siehe dazu DIHK-Umfrage zu Binnenmarkthindernissen 2024 (PDF, 2 MB)) Auch braucht die EU bei vielen neuen Entwicklungen gemeinsame Regeln, um gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle sicherzustellen. Die Harmonisierung von nationalen Regelungen und die Angleichung technischer Standards kann zur Herstellung eines "Level Playing Field" beitragen. 

Harmonisierung darf dabei jedoch nicht zum Selbstzweck werden. Sie fördert dann den Binnenmarkt, wenn der wirtschaftliche Nutzen neuer einheitlicher EU-Regelungen höher ist als die damit entstehenden Kosten und Pflichten. Dies gilt zum Beispiel auch für das Insolvenzrecht, mit dessen angestrebter vollständiger Harmonisierung letztlich eigenständige Politikziele verfolgt werden, die allenfalls einen untergeordneten Bezug zum Funktionieren des Binnenmarkts aufweisen. Notwendig ist, soweit erforderlich, immer eine gezielte sektorspezifische Harmonisierung. Dabei sind mitgliedstaatliche Handlungsräume schützenswert – vielfach bedarf es nur besserer und einheitlicher Umsetzung zum Beispiel von Richtlinien, nicht jedoch unmittelbar anwendbarer und zwingender europäischer Normierung mittels Verordnung und damit verbundener behördlicher, vielfach europäischer Kontrolle. 

Der kumulative Effekt einzelner Regelungen, die für sich genommen gute Ziele verfolgen mögen, erdrückt die Unternehmen zunehmend – insbesondere im Bereich der Nachhaltigkeit und im Zusammenhang mit Berichtspflichten. Auch sollten Gesetzgebungsvorhaben besser auf ihre Kohärenz mit bestehenden und geplanten Initiativen untersucht werden (vergleiche Kapitel "Bürokratieabbau und Besseres Recht").

Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten allein begründen keine europäischen Eingriffe in die nationalen Rechts- und Wirtschaftssysteme – die EU sollte sich auf ihre Kernkompetenzen und Zuständigkeitsbereiche besinnen.

Die Binnenmarktnorm des Artikel 114 AEUV darf nicht zur Generalklausel werden, mit der die EU jeden Wirtschaftsbereich, auch soweit sie nur Koordinierungskompetenz wie etwa im Gesundheits- und Bildungssektor besitzt, detailliert regulieren könnte. Aus Sicht der Wirtschaft ist es zur Planung und Umsetzung von Regulierungsmaßnahmen wichtig, die von den EU-Verträgen vorgesehene Kompetenzverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten zu wahren. Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit führen dazu, dass es keinen grundsätzlichen Vorrang von Verordnungen gegenüber Richtlinien gibt, sondern die Regulierung des Themas auf EU-Ebene ebenso wie Wahl des rechtlichen Instruments im Einzelfall begründet wird.

Aus diesem Grund sind auch keine Regulierungen angezeigt, mit denen die EU ergebnisorientiert und punktuell in die in nationaler Kompetenz liegenden Zivilrechtsordnungen eingreift (zum Beispiel "discovery", Strafschadenersatz, Beweislastumkehr). 

Neue behördliche Strukturen und staatliche Eingriffe in das Zivilrecht lehnt die Wirtschaft überwiegend strikt ab. Die Privatrechtsgesellschaft ist ebenso wie die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten zu achten.

Auf dem Weg zur Vollendung des EU-Binnenmarktes ist neben der Harmonisierung das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung bei gleichzeitiger Achtung der nationalen Identität wichtiges Instrument. 

Zur Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen bedarf es einer gleichermaßen konsequenten Umsetzung des Rechts sowohl auf der Ebene aller EU-Mitgliedstaten durch die nationalen Behörden und Gerichte als auch der unpolitischen Kontrolle durch die EU-Kommission. Ein besserer, weil effizienter Gebrauch des Vertragsverletzungsverfahren durch die Kommission könnte hier eine wichtige Rolle spielen. Bei der Entscheidung über die Einleitung und das Durchlaufen des Vertragsverletzungsverfahrens, welches im Ermessen der Kommission steht, sollte sich diese ausschließlich als Hüterin der Verträge verstehen und sich an rechtlichen Erwägungen orientieren. Es könnte so zu der für Unternehmen wichtigen Rechtssicherheit und vor allem Einheitlichkeit des Binnenmarktes im Sinne eines "Level Playing Field" in der gesamten EU beitragen. Rechtssicherheit und Rechtsstaatlichkeit im Binnenmarkt, darin enthalten die verlässliche Durchsetzung des Rechts, sind zentrale Standortfaktoren für grenzüberschreitende Investitionen innerhalb der EU.

Bei der Umsetzung europäischer Vorschriften ist es wichtig, dass sie hinreichend rechtssicher und klar sind. In diesem Zusammenhang sind beispielsweise die unklaren Kriterien des Digital Services Act (DSA) zu beanstanden, zum Beispiel der dortige Verweis auf "illegale" Inhalte, die aber nach Mitgliedstaaten unterschiedlich sein können. Diese Unsicherheiten belasten Unternehmen, zumal bei Rechtsirrtümern erhebliche Sanktionen drohen. 

Der wachsende Umfang an Anzeige-, Melde-, Statistik-, Nachweis- und Informationspflichten kann den Warenverkehr stark einschränken. Vorgaben für Dienstleistungserbringer, zum Beispiel in Bezug auf Sprachkenntnisse, sollten reduziert werden. Die unterschiedliche nationale Anwendung von EU-Recht führt zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen und bereitet insbesondere im Bereich der Dienstleistungsfreiheit Probleme, vor allem den KMU. 

Ein prioritäres Ziel der EU-Kommission sollte die Stärkung des Binnenmarkts sein. Ein besonderer Fokus sollte dabei auf den Abbau von Hürden gelegt werden, die das Wachstumspotenzial des Dienstleistungshandels einschränken. Hierbei wäre eine koordinierende Unterstützung durch die EU hilfreich, um heterogene nationale Regelungen stärker zu harmonisieren oder um das bereits harmonisierte Recht konsequenter anzuwenden. Gleichzeitig sollte es die EU vermeiden, restriktive Vorschriften einzuführen. Bürokratische Vorschriften wie die Entsenderichtlinie sollten gestrichen oder zumindest stark überarbeitet werden.

Administrative Anforderungen bei der Arbeitnehmerentsendung sollten abgebaut und innerhalb der Europäischen Union vereinheitlicht werden (vergleiche Kapitel "Fach- und Arbeitskräftesicherung umfassend angehen"). Auch die A1-Bescheinigung, welche bei den Mitgliedstaaten unterschiedliche, vielfach überflüssige bürokratische Anforderungen und Prozesse aufstellt, wird überaus häufig von den Unternehmen als Beispiel für unverhältnismäßige Bürokratie und großes Hemmnis genannt (vergleiche Kapitel "Bürokratieabbau und Besseres Recht"). 

Zur Förderung des freien Warenverkehrs sollten (unter anderem technische) Standards möglichst EU-weit harmonisiert und kostengünstig zugänglich werden. Um den grenzüberschreitenden Versandhandel nicht zu hemmen, sollten europäische Verpackungsvorschriften im B2C-Bereich durch die Mitgliedstaaten einheitlich umgesetzt werden. Die Belastung von Unternehmen durch immer neue nationale Registrierungsvorschriften und Pflichten zur Benennung von Bevollmächtigten sollten minimiert werden. Informationen und Verwaltungsverfahren sollten aus Wirtschaftssicht zukünftig in allen Mitgliedstaaten online und neben der jeweiligen Landessprache zumindest auch in englischer Sprache zur Verfügung gestellt werden.

Der sogenannte "Einheitliche Ansprechpartner" sollte europaweit möglichst gleich ausgestaltet und beworben werden. Außerdem muss er rechtlich so ausgestattet sein, dass er alle unternehmensrelevanten Prozesse anstoßen und begleiten kann. Das "Single Digital Gateway" ist ein Anfang. Der Ausbau der zentralen EU-Online-Plattform ("Single Digital Gateway") sollte zügiger umgesetzt und ausgebaut werden. Diese Plattform sollte umfassende Informationen zu allen relevanten Prozessen und Regeln der einzelnen Mitgliedsländer bieten, in verschiedenen Sprachen zugänglich sein und die digitale sowie zentrale Abwicklung grenzüberschreitender Verwaltungsverfahren unterstützen. Die einheitliche EU-weite Plattform wäre insbesondere für KMU eine Entlastung und Hilfe. 

In der Zukunft sollten möglichst alle Verwaltungsverfahren, die beim grenzüberschreitenden Wirtschaften relevant sind, online durchgeführt werden können. Voraussetzung hierfür ist eine verlässliche, datenschutzkonforme und den Persönlichkeitsschutz wahrende digitale Identität für natürliche Personen und für Unternehmen. 

Hierzu sind konsequentes Denken in End-to-End-Prozessen sowie Softwarearchitekturen entsprechend SaaS ("Software as a Service") notwendig. Jeder Service muss konsequent auf Automatisierungspotenziale untersucht werden. Diese Vorgaben sollte der Gesetzgeber für die öffentlichen Verwaltung formulieren. Neben digitalen Lösungen sollte für Unternehmen überdies möglichst auch zusätzlich eine schriftliche, telefonische oder persönliche Verfahrensabwicklung zur Verfügung stehen.

De facto ist der Binnenmarkt aus Sicht der Wirtschaft erst vollendet, wenn Geschäfte mit Kunden in anderen EU-Mitgliedsstaaten so einfach sind, wie mit Kunden innerhalb des eigenen Mitgliedstaates. Immer noch sind einzelne Unternehmen durch Eingriffe unter anderem in ihren Eigentumsrechten oder der Berufsausübung betroffen – ohne hinreichenden nationalen Rechtsschutz. Dies betrifft besonders die Rechtssicherheit von Investitionen in innovative, langfristige und mit hohen Risiken behaftete Projekte, etwa auch bei regenerativen Energien.

2020 wurden auf Initiative der EU alle bilateralen Investitionsschutzabkommen zwischen EU-Mitgliedstaaten (Intra-EU-BITS) beendet. Grenzüberschreitend investierende Unternehmen haben seitdem keine Möglichkeiten mehr, Rechtsstreitigkeiten mit dem fremden Staat im Kontext der Investition vor einem unabhängigen Schiedsgericht auszutragen, sondern werden zwingend an die staatlichen Justizsysteme verwiesen. Die EU versucht zudem, europäischen Unternehmen die Nutzung von völkerrechtlichen internationalen Investitionsschutzverfahren, zum Beispiel im Rahmen der Weltbank (ICSID) zu erschweren, zum Beispiel indem sie darauf hinarbeitet, aus völkerrechtlichen Investitionsschutzabkommen auszutreten sowie auch extraterritorial in Investitionsschutzverfahren gegen europäische Unternehmen auftritt.

In vielen Mitgliedstaaten, aber auch international dauern Gerichtsverfahren lange und finden in politisierten Kontexten etwa im Energierecht statt.

Zusätzlich attestiert die EU-Kommission sogar selbst in ihrem jährlichen Rechtsstaatlichkeitsbericht und insbesondere dem zugehörigen Justice-Scoreboard diversen mitgliedstaatlichen Justizsystemen erhebliche Defizite. Der Verweis auf nationalen Rechtsschutz wird von Unternehmen als Signal gegen die Investitionssicherheit am Standort EU gewertet, weil der nationale Rechtsschutz gleichzeitig als ungenügend bewertet wird. Die Defizite bei der Rechtsstaatlichkeit sollten konsequent behoben werden. Dabei gilt es völkerrechtliche Schutzstandards zu beachten, die auch europarechtliche Besonderheiten beachten. 

Zusätzlich braucht es konkrete und auch für KMU zugängliche Nachfolgemechanismen im Bereich des Investitionsschutzes. Viele Vorschläge, darunter ein multilaterales Investitionsgericht, werden von Unternehmen aufmerksam begleitet, sind aber nur langfristig realisierbar. Andere Vorschläge – wie etwa eine Investitionsschutzverordnung – könnten zeitnah Rechtsschutz bieten. Soweit sich europarechtliche Fragestellungen ergeben, sollten auch für Schiedsgerichte Wege gefunden werden, den Europäischen Gerichtshof einzuschalten. Eine Investitionszurückhaltung sollte vermieden werden. Denn dadurch könnten wichtige europäische Projekte wie der Green Deal gefährdet oder zumindest verzögert werden.