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Plan- und Genehmigungsverfahren: Schneller und mit größerer Rechtssicherheit
Schnelle und rechtssichere Plan- und Genehmigungsverfahren sind ein entscheidender Faktor für die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandortes Deutschland. Für die Transformation zu einer klimaneutralen und digitalen Wirtschaft sollen große Teile der Infrastruktur, Gebäude oder Industrieanlagen in den kommenden Jahren neu gebaut, erweitert oder modernisiert werden. Zum Erreichen der ambitionierten Ziele Deutschlands und Europas bei der Digitalisierung und beim Klimaschutz wird diese Transformation noch schneller stattfinden sollten als bisher.
Die Dauer und Komplexität von Plan- und Genehmigungsverfahren hemmen Unternehmen in ihrer Entwicklungsfähigkeit und bremsen sie bei der Transformation zu einer klimaneutralen und digitalen Wirtschaft. In der Vergangenheit wurden zahlreiche Gesetzesänderungen für schnelle Planungen angekündigt. Dazu gehören beispielsweise das Zusammenlegen verschiedener Verfahrensstufen, der Abbau von Doppelprüfungen, Stichtagsregelungen zur maßgeblichen Sach- und Rechtslage, Fristverkürzungen und Erleichterungen bei Nachweisen und Prüfungen.
Trotz dieser Ankündigungen konzentrierten sich bisherige Gesetzesvorhaben jedoch auf die Zulassung einzelner Infrastrukturen oder Anlagenarten. Erleichterungen oder Verkürzungen der Verfahrensregeln werden zudem nur teilweise umgesetzt. Um die Wirtschaft insgesamt zukunftsfähig auszurichten, sollten Unternehmen aller Branchen und Größen schneller als bisher neue Vorhaben realisieren oder bestehende Anlagen modernisieren können. Das reicht von der Planung großer Infrastrukturvorhaben bis zur einfachen Baugenehmigung. Die Beschleunigungsmaßnahmen sollten deshalb vollumfänglich im gesamten Planungs- und Genehmigungsrecht umgesetzt werden.
Folgende Leitlinien sollten das wirtschaftspolitische Handeln bestimmen:
Plan- und Genehmigungsverfahren sind zu spezifisch und komplex. Für jede Infrastruktur oder Anlagenart wurden eigene Zulassungsverfahren mit zahlreichen Verfahrensstufen in unzähligen Fachgesetzen erlassen. Diese Regelungsintensität und -dichte auf den unterschiedlichen Verfahrensstufen verkompliziert Planung und Bau von dringend benötigter Infrastruktur. Die Verfahren zur Planung und Genehmigung von Energie-, Breitband- und Verkehrsinfrastruktur oder Industrieanlagen erstrecken sich deshalb über Jahre oder sogar Jahrzehnte und hemmen Unternehmen in ihrer Entwicklungsfähigkeit.
Alle Infrastrukturen sollten möglichst nach einheitlichen Regeln und Bestimmungen geplant werden. Bewährte Planungsinstrumente aus Fachgesetzen mit Beschleunigungspotenzial, wie zum Beispiel eine Stichtagsregelung, Genehmigungs- oder Zustimmungsfiktionen, digitalen Planungsunterlagen und Öffentlichkeitsbeteiligung sollten in das allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz für alle Planverfahren überführt werden.
Die Verfahrensstufen sollten reduziert werden. Ein Weg wäre ein integriertes Verfahren für Infrastrukturvorhaben (sogenannte "Hauptsacheverfahren"). Damit können einzelne Verfahrensstufen, im Verkehrsbereich etwa die Linienbestimmung, entfallen. Auch bei Gewerbeansiedlungen sollte das Bauleitplanverfahren und die Zulassungsentscheidung in einem integrierten Verfahren zusammengefasst werden können. Die Integration der einzelnen Verfahrensstufen in ein Hauptsacheverfahren kann die Dauer der Verfahren erheblich verkürzen, da doppelte Gutachten, Öffentlichkeitsbeteiligungen und Umweltprüfungen entfallen.
Die Zahl der Zulassungsverfahren sollte zunächst deutlich reduziert werden. Darüber hinaus könnte Deutschland für viele Industrieanlagen im Einklang mit dem Europarecht "vereinfachte" statt der aufwendigeren "förmlichen" Genehmigungsverfahren einführen. Einfache oder kleinere Industrieanlagen sollten nach Baurecht statt dem aufwendigeren immissionsschutzrechtlichen Verfahren genehmigt werden. Im Baurecht sollten die Länder – neben der beschlossenen Freistellung von Dachausbauten – weitere Bauvorhaben ganz verfahrensfrei stellen. Auch Änderungen der Infrastruktur – beispielsweise für Ersatzneubauten von Autobahnbrücken oder die Elektrifizierung von Schienenwegen – können von Zulassungsverfahren befreit werden. Um Unternehmen und Behörden zu entlasten und Kapazitäten für größere oder komplexere Verfahren zu gewinnen, sollten diese Möglichkeiten der Verfahrenserleichterung möglichst in allen Zulassungsbereichen genutzt werden. Unternehmen sollten zudem stärker Muster- oder Typengenehmigungen für vergleichbare Anlagenarten erhalten können, die an unterschiedlichen Standorten gelten.
Viele Gesetze sehen Fristen für die Genehmigungsbehörde bis zur Entscheidung über einen Antrag vor. In der Praxis werden diese Fristen jedoch selten von den Behörden eingehalten: Gründe dafür sind insbesondere häufige Nachforderungen von Antragsunterlagen, fehlende Zulieferungen beteiligter Behörden oder die fehlende Rechtsfolge einer Fristüberschreitung.
Um Investitionsentscheidungen für Unternehmen sicherer und planbarer zu machen, sollten daher alle Zulassungsverfahren mit eindeutigen Zeitplänen und Fristenregelungen ausgestattet werden. Einzureichende Unterlagen sollten klar bestimmt und ihre Vollständigkeit spätestens innerhalb von zwei Wochen schriftlich bestätigt werden. Als maßgeblicher Stichtag der Sach- und Rechtslage sollte die Eingangsbestätigung der Behörde festgelegt werden. Damit das Überschreiten von Fristen durch Behörden nicht folgenlos bleibt, sollte der Gesetzgeber Genehmigungs- oder Zustimmungsfiktionen einführen. Die Genehmigung oder Zustimmung einer beteiligten Behörde gilt dann als erteilt, wenn die Behörde den Antrag bis zum Ablauf der Frist nicht abgelehnt hat.
Im gesamten Zulassungsrecht sollte das Prinzip "One-Stop-Shop" gelten: Der Antragsteller soll für sein Vorhaben nur noch eine Behörde als Ansprechpartner haben. Diese Behörde sollte die Zuständigkeiten anderer Behörden abschließend prüfen und die aus ihrer Sicht notwendigen Entscheidungen eigenständig einholen.
Die Öffentlichkeitsbeteiligung sollte frühzeitig und in einem stärker integrierten und strukturierten Verfahren (Hauptsachverfahren) nur einmal vorgenommen werden. Wichtig ist ein transparenter Dialog, um mögliche Konflikte auch über Form und Umfang der Verfahren frühzeitig zu erkennen und lösen zu können. Die Form und der Umfang der Beteiligung sollten Antragssteller deshalb möglichst frei wählen können. Spätere förmliche Erörterungstermine sollten entfallen können. Um mögliche Konflikte zu bewältigen, sollte, auf Antrag der Vorhabenträger, eine Öffentlichkeitsbeteiligung unter Einbindung von Behörden stets möglich sein. Die Präklusion als der Ausschluss verspätet eingebrachter Einwendungen sollte wieder gestärkt werden, um Verfahren zu beschleunigen. Stellungnahmen, Widerspruch- und Klagerechte sollten möglichst auf tatsächlich Betroffene beschränkt werden. Die Rechte betroffener Eigentümer sollten dabei aus Sicht einzelner Unternehmen weitestmöglich gewahrt bleiben.
Die EU-Richtlinien im Natur-, Immissions- oder Gewässerschutz be- oder verhindern nationale Bestrebungen zur Verfahrensbeschleunigung. Das gilt beispielsweise für die Stichtagsregelung zur maßgeblichen Sach- und Rechtslage, Präklusion, Genehmigungsfiktionen oder Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Unternehmen erfahren deshalb Verzögerungen und Rechtsunsicherheiten bei ihren Investitionsprojekten. Daher sollte Europa ausreichende Flexibilität für Verfahrensbeschleunigung in den in den umfangreichen europäischen Regelungen zum Umweltrecht schaffen.
Antragsunterlagen, Gutachten und Pläne sollten für die gesamte Verfahrensdauer von Antragsstellern, beteiligten Behörden und im Klagefall von Gerichten durchgängig digital abgerufen und bearbeitet werden können. So könnten Fachbehörden parallel arbeiten. Die Digitalisierung sollte stets das Ziel effizienterer und schnellerer Verfahren verfolgen. Prüfungen der Antragsunterlagen sollten weitestmöglich durch KI-Lösungen erfolgen. Auch die durchgehend digitale Beteiligung der Träger öffentlicher Belange sowie die Öffentlichkeitsbeteiligung sollte über eine bundesweite Plattform gewährleistet werden. Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse sollten dabei umfassend geschützt werden.
In einem bundesweiten Datenportal sollten Unternehmen ihre Fachdaten einbinden und auf Daten, wie zur Geologie, Infrastruktureinrichtungen oder Umwelt, zugreifen können. So können die Voraussetzungen für geplante Projekte schneller erkannt und doppelte Prüfungen der lokalen Bedingungen vermieden werden. Die Daten sollten auf Basis offener Standards und Schnittstellen frei zugänglich bereitgestellt werden. Einzelne Unternehmen vertreten hier abweichend die Meinung, dass die durch sie erhobenen Daten nicht veröffentlicht werden sollten.
Um Verfahren effizienter zu gestalten, sollte vor allem die Prüfdichte und der Umfang von Unterlagen reduziert werden. Statt vollständiger Einreichung aller Nachweise und deren Prüfung sollten deshalb in der Praxis Stichproben erhoben oder Auflagen zur Genehmigung festgelegt werden können. Die Instrumente des vorzeitigen Baubeginns und die Möglichkeit zu Teilgenehmigungen sollten stärker genutzt werden können.
Die Prüfung von Teilen der Antragsunterlagen sollte bereits vor Vollständigkeit aller Unterlagen erfolgen können. So kann parallel gearbeitet und genehmigt werden. In Abstimmung mit den Vorhabenträgern sollten Behörden optional auf die Kapazitäten privater Planungsbüros zurückgreifen können.
Die personelle und technische Ausstattung in Plan- und Genehmigungsbehörden reicht oftmals für eine schnelle Bearbeitung im bestehenden System nicht aus. Eine schnellere Bearbeitung wird schon kurzfristig erreicht werden können, wenn Verfahren gestrichen oder zumindest stark vereinfacht werden. Zudem kann Digitalisierung hier einen erheblichen positiven Beitrag leisten. Bund und Länder sollten entsprechende Daten erheben und kontinuierlich monitoren (vergleiche Kapitel "Digitalisierung und Digitaler Binnenmarkt").
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